美国穷人的四大制度标签
——详解美国穷人观与穷人福利
js33333线路登录金融证券研究所所长 董登新教授
你可能经常听到一些移民美国的华人讲，在美国，看病不要钱，入住老年公寓不要钱，中国老人随子女移民美国可以享受许多优厚福利待遇。事实果真如此吗？“美国穷人”，是指加入美国国籍和持有美国绿卡的穷人。美国穷人要想获得救济，必须通过严格的收入或财产检测，证明你是足够的穷，否则，不能享受穷人福利。这是一种济贫公示制度，必须让全社会知道你是穷人，它认为这是一种公平透明，也是对纳税人负责。这是美国“穷人观”的真实状态。
一、美国穷人及其分布特点
根据美国人口统计局公布数据：2015年美国家庭收入中位数（Median household income）为56516美元，其中，约有4310万人生活在贫困线之下，贫困率（poverty rate）为13.5%。这是自1968年以来美国获得的最佳年度减贫政绩。1967年美国贫困率为25.8%，过去48年时间累计下降12.3个百分点。
美国卫生与公众服务部（HHS）发布的2015年联邦贫困线标准：拥有一个孩子的家庭全年收入为11770美元，拥有8个孩子的家庭全年收入为40890美元。2015年，凡是家庭年收入低于这一贫困线的，就是贫困人口。目前，美国约有13.5%的人口生活在贫困线之下，他们就是社会的最底层，也就是所谓的美国穷人。
穷人是指其收入在以下几个方面都无法达到最低必要条件：营养（吃不饱）、住房（付不起房租或月供）、医疗（无钱看病），教育（付不起学费）、工作（失业或收入太低）。
美国贫困人口的分布特点：（1）贫困率较高的人群相对集中于以下几类：失业者、受教育机会较少的人、无稳定收入来源的移民、非裔美国人、残疾人、农村人等。（2）按年龄组划分，18岁以下人口贫困率相对较高，65岁以上老年人贫困率相对较低，18岁至64岁人口贫困率居中。（3）按性别区分，女性贫困率高于男性贫困率。（4）按地区划分，贫困率最高的三个州分别是：密西西比州（21.9%）、新墨西哥州（20.6%）、路易斯安那州（19.9%），贫困率最低的三个州分别是：新罕布什尔（9.2%）、马里兰州（10.4%）、怀俄明州（10.6%）。
二、美国的穷人观及其演变
世界上第一个将“济贫”纳入法律，并明确为政府责任的国家是英国。16世纪英国圈地运动迫使众多农民背井离乡、进入城市，沦为流浪汉，城市失业日益严重，英国政府被迫考虑济贫问题。1601年英国政府颁布《穷人法》（The Poor Law），这被公认为社会救助制度的起源。英国贵族认为，穷人是不体面的，乞丐有碍观瞻、影响市容。在此法颁布前，英国曾将身强力壮的流浪汉及乞丐抓起来游街、鞭打，后来设立教养院，收容流浪汉，并强迫其劳动。直至立法后，英国政府第一次开始对“值得救济的穷人”（主要是老弱病残）在居住地进行“散养”：凡年老及丧失劳动力者，在居住地接受救济；贫穷儿童则在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去作学徒。而那些具有正常劳动能力的穷人则是“不值得救济的”，不劳动的流浪汉将被关进监狱或送入教养院。
后来，由于“散养”门槛不断降低，各地济贫标准因相互攀比而不断上升，导致济贫养懒人，支付压力增大。直至1834年，《穷人法》进行重大修订，将“散养”改为“圈养”，即凡是自愿接受救济的穷人，必须进入“穷人习艺所”（workhouse）才能获得救济。实际上，这就是穷人的监狱，里面劳作环境暗无天日，穷人进去后，封闭圈养，没有进出自由，只有通过高强度劳动学得一门手艺才能出来求职。这样做的目的，就是要让接受救济的穷人觉得不体面、没有尊严，从而不敢轻易进来接受救济。这就是英国人“发明”的穷人制度。这一制度直至1948年才废除。
美国最早的13州是由英国殖民者建立的。1607年，伦敦公司120名殖民者乘三艘船来到北美，开辟了弗吉尼亚殖民地，这是英国人在北美建立的第一块殖民地。以后英国殖民者源源不断地来到北美，到18世纪上半叶，英国殖民者在北美大西洋(3.65 +0.27%,诊股)沿岸一共建立起13块殖民地（包括从荷兰手中抢夺而来的）。因此，当英国殖民者来到北美，也将《穷人法》精神植入了美国，后来美国人在对穷人的救济方式上，同样将穷人划分为“值得救济”和“不值得救济”两类，而且美国人又比英国人“前进”了一大步：凡是接受救济的穷人，都必须穿上标有一个大大的P字（Poor的首字母）的衣服，以向众人公示，他是正在接受救济的穷人。
直至1935年美国《社会保障法》颁布前，美国联邦政府花在穷人身上的钱，几乎是可以忽略不计的，因为济贫主要是地方政府的事情。准确地讲，从20世纪30年代大萧条开始，美国才开始逐步建立了联邦社会救助制度。
三、美国穷人的四大制度标签
1932年5月，胡佛政府（Hoover’s administration）颁布了《紧急救济法》（Emergency Relief Act of 1932）。这是美国政府济贫的第一部联邦法律。截止1935年底，有2000万美国人收到了各类济贫资金。美国穷人制度演变至今，已形成了四大穷人制度，即公屋（廉租房）、食品券、医疗救助（Medicaid）、低保（SSI），这已成为今天美国穷人的四大制度标签。
（一）美国穷人标志之一：公屋（廉租房）
1937年美国颁布《住房法》（Housing Act of 1937），该法创设了美国房屋管理局（United States Housing Authority），并专为穷人推出公屋（public housing）计划，其租金远低于市场价格。公屋是美国穷人的象征。美国第一个公屋项目于1935年出现在纽约市。1965年，公屋管理局（Public Housing Administration），美国房屋管理局（US Housing Authority）及住房与家庭融资机构（House and Home Financing Agency）合并、改制为美国房屋与城市开发部（United States Department of Housing and Urban Development，HUD）。目前，美国约有120万个穷人家庭居住在公屋中，联邦政府每年支出约为100亿美元左右。
（二）美国穷人标志之二：食品券
1962年试点、1964年正式立法的《食品券法》（Food Stamp Act of 1964）创设的食品券计划。食品券是美国穷人的象征。它由政府发放给低收入者用于换取食物的凭证，在美华人戏称“粮票”。一直以来，穷人领取食品券并在超市或杂货店前排长队换购食品很刺眼，让人觉得不体面，今天食品券已改换为电子借记卡，它减少了纸质食品券上附带的穷人信息，这有利于保护穷人的面子和尊严。不过，不少媒体认为，丰厚的食品券福利培养了大批懒汉，他们宁愿靠补助生活也不愿回工厂工作。2013年，约有15%的美国人领取食品券，联邦政府全年总支出826亿美元。
（三）美国穷人标志之三：医疗救助（Medicaid）
1965年，美国医疗救助（Medicaid）制度诞生。Medicaid也是穷人的象征。并非所有穷人都能获得医疗救助。只有通过收入或财产检测（Means-Testing）证明你是足够穷的人，才能获得医疗救助。在美国，只有年满65岁以上的人可以享受医保刷卡待遇，而65岁以下的人看病，只能依靠雇主团体健康险、商业健康险或完全自费，但穷人可以申请医疗救助。2013年联邦政府为Medicaid支出共计2665亿美元，这是穷人救助成本最高、支出最大的项目。
（四）美国穷人标志之四：低保（SSI）
1974年美国《社会保障法》修订，并将过去的三个济贫计划：老年救助（Old-Age Assistance，OAA）、盲人救助（Aid to the Blind，AB）及永久性残疾人救助（Aid to the Permanently and Totally Disabled，APTD）合并为穷人的低保计划SSI（SuPPlemental Security Income），华人机构十分体面地将它翻译为“生活津贴”。低保SSI也是美国穷人的象征。很显然，美国的低保只针对65岁以上的老年穷人，以及作为穷人的盲人和残疾人。与此相反，中国的城乡低保制度要远比美国慷慨大方，因为在我国身强力壮的穷人也是可以吃低保的。
2013年，美国有800多万穷人吃低保（SSI），按照年龄段划分：65岁以上的老人约为205万人，18岁以下的盲人及残疾人约为126万人，18岁至64岁之间的盲人及残疾人约为469万人。联邦政府全年为SSI支出总计约为500亿美元。
值得特别说明的是，上述四大穷人制度的年度支出金额，只是联邦政府支出部分，尚未包括州政府的配套支出部分。
此外，美国穷人还享有其他一些济贫计划：比方，1935年美国《社会保障法》创设了对抚养孩子家庭的救助计划（Aid to Families with Dependent Children，AFDC），其救助对象主要是无收入或低收入、有孩子需要抚养的家庭，尤其是单亲母亲家庭，包括贫穷的单亲家庭。该法规定，每个月每个孩子给付18美元，每增加一个孩子每月增加12美元给付。1996年克林顿政府颁布《个人责任及工作机会法》（Personal Responsibility and Work Opportunity Act），并将AFDC更名为TANF，即对贫困家庭的临时救助（Temporary Assistance for Needy Families）计划，其最大变化就是收紧了每个穷人获得济贫的最大上限。1940年底，有36万个美国家庭收到了AFDC计划的救济，1950年代接受AFDC计划救济的家庭降至11万个。然而，进入1960年代，由于约翰逊政府（Johnson’s administration）开展“伟大社会”（Great Society）计划及“反贫困战争”（War on Poverty），结果有80万个美国家庭获得了AFDC计划的救济。
为了防止制度培养懒汉，节约纳税人的钱，压缩财政赤字，美国穷人政策正在不断收紧。1973年，尼克松政府（Nixon administration）开始收紧济贫支出，其主要措施就是通过“收入或财产检测”的方式，你必须证明你是足够的穷，它让穷人获得救济的过程“复杂化”，这十分类似于英国政府让接受救济的穷人感到难受的做法。1988年，里根政府（Reagan administration）颁布《工作机会与基本技能法》（Job Opportunities and Basic Skills Act），国会对穷人的救助由福利支持转向工作支持。1990年代，克林顿政府废除未婚堕胎、未婚生子的济贫办法。2013年奥巴马政府缩减50亿美元的食品券发放额度等。
2019年5月7日，彭博报道称，美国行政管理和预算局（OMB）可能在近期改变“官方贫困指标”中沿用了50多年的通货膨胀计算方式，重新定义美国人的“贫困水平”。若新贫困标准取得落实，那就意味着原本靠政府食品券吃饭、按月领取低保、住政府修建的低租公屋、享受免费医保的美国穷人，生活将受到重创。
特朗普也曾在去年12月表示，美国有大量本可以劳动致富的人，他们想尽办法吃政府的福利，而他希望让这些美国人变得能自食其力起来。根据皮尤研究中心去年一项调查显示，美国共和党更加认同富人的财富来自于他们勤劳的双手，而不是占了各种便宜；穷人的贫困反而是由于他们不努力上进。
总而言之，美国社会是歧视穷人、鄙视穷人的，他们将贫困归因于穷人的懒惰。政府即便施舍穷人，它也要让接受施舍的人感到不体面、不自在。它认为，只有这样，才能防止制度养懒汉。这就是美国的穷人观与穷人福利。
http://opinion.jrj.com.cn/2019/06/20134827730774.shtml
